KONSEP DAN DEFINISI KEBIJAKAN PUBLIK

PENGERTIAN KEBIJAKAN

Dalam literatur kepustakaan yang sudah diketahui oleh umum, kata kebijakan diterjemahkan dari bahasa Inggris yaitu policy. Istilah kebijakan atau policy digunakan untuk menunjukkan perilaku seorang aktor (misalnya seorang pejabat, suatu kelompok maupun suatu lembaga pemerintah) atau sejumlah aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu.

Dalam arti yang luas policy mempunyai dua aspek pokok. Pertama, policy merupakan praktika sosial, ia bukan event yang tunggal atau terisolir. dengan demikian sesuatu yang dihasilkan pemerintah berasal dari segala kejadian dalam masyarakat. Kedua, policy merupakan dorongan atau incentive bagi pihak-pihak yang sudah bersepakat menentukan tujuan bersama tersebut untuk bersama-sama bekerja secara rasional.  Maka dari dua aspek tersebut dapat disimpulkan bahwa policy disatu pihak dapat berbentuk suatu usaha yang kompleks dari masyarakat untuk kepentingan masyarakat, di lain pihak policy merupakan suatu teknik atau cara untuk mengatasi konflik dan menimbulkan insentif.

Istilah kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan kebijaksanaan seringkali disamakan pengertiannya dengan policy. Hal tersebut barangkali dikarenakan sampai saat ini belum diketahui terjemahan yang tepat istilah policy ke dalam Bahasa Indonesia. Menurut Hoogerwerf dalam Sjahrir pada hakekatnya pengertian kebijakan adalah “Semacam jawaban terhadap suatu masalah, merupakan upaya untuk memecahkan, mengurangi, mencegah suatu masalah dengan cara tertentu, yaitu dengan tindakan yang terarah” (Hoogerwerf dalam Sjahrir 1988, 66). James E. Anderson (1978, 33), memberikan rumusan kebijakan sebagai perilaku dari sejumlah aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau serangkaian aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu. Dari beberapa pengertian tentang kebijakan yang telah dikemukakan oleh para ilmuwan tersebut, kiranya dapatlah ditarik kesimpulan bahwa pada hakekatnya studi tentang policy (kebijakan) mencakup pertanyaan : what, why, who, where, dan how. 

PENGERTIAN KEBIJAKAN PUBLIK

Ada banyak definisi mengenai apa itu kebijakan publik. Definisi mengenai apa itu kebijakan publik mempunyai makna yang berbeda-beda, sehingga pengertian-pengertian tersebut dapat diklasifikasikan menurut sudut pandang masing-masing penulisnya. 

Berikut ini beberapa definisi tentang kebijakan publik :

·         Edward C.George III (1980:2) menyatakan bahwa tidak ada definisi yang tunggal dari kebijakan publik sebagaimana yang dimaksudkan adalah “what government say and do, or not to do”.

·         kebijakan publik adalah juga kebijakan-kebijakan yang dikembangkan/dibuat oleh badan-badan dan pejabat-pejabat pemerintah James E. Anderson. Implikasi pengertian dari pandangan ini adalah bahwa kebijakan publik :

• Lebih merupakan tindakan yang mengarah pada tujuan daripada sebagai perilaku atau tindakan yang kebetulan;
• Pada hakekatnya terdiri atas tindakan-tindakan yang saling terkait; 
• Bersangkutan dengan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah dalam bidang tertentu atau bahkan merupakan apa yang pemerintah maksud atau melakukan sesuatu atau menyatakan melakukan sesuatu;
• Bisa bersifat positif yang berarti merupakan beberapa bentuk tindakan (langkah) pemerintah mengenai masalah tertentu, dan bersifat negatip yang berarti merupakan keputusan pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu;
• Kebijakan publik setidak-tidaknya dalam arti positip didasarkan atau selalu dilandaskan pada peraturan/undang-undang yang bersifat memaksa (otoratif). (James E. Anderson, 1979:3)

·           Soebakti dalam Samodro Wibowo (1994:190) bahwa kebijakan negara merupakan bagian keputusan politik yang berupa program perilaku untuk mencapai tujuan masyarakat negara. Kesimpulan dari pandangan ini adalah: pertama, kebijakan publik sebagai tindakan yang dilakukan oleh pemerintah dan, kedua kebijakan publik sebagai keputusan pemerintah yang mempunyai tujuan tertentu.

·                  Menurut Irfan Islamy memberikan pengertian kebijakan publik adalah serangkaian tindakan yang ditetapkan dan dilaksanaka atau tidak dilaksanakan oleh pemerintah yang mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi kepentingan seluruh masyarakat. Ditegaskan lagi bahwa kebijakan publik dibuat benar-benar atas nama kepentingan pubik, untuk mengatasi masalah dan memenuhi keinginan dan tuntutan seluruh anggota masyarakat. M. Irfan Islamy menguraikan beberapa elemen penting dalam kebijakan publik, yaitu:

• Bahwa kebijakan publik itu dalam bentuk perdanya berupa penetapan tindakan-tindakan pemerintah; 
• Bahwa kebijakan publik itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi dilaksanakan dalam bentuk yang nyata;
• Bahwa kebijakan publik, baik untuk melakukan sesuatu ataupun tidak melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi maksud dan tujuan tertentu; 
• Bahwa kebijakan publik itu harus senantiasa ditujukan bagi kepentingan seluruh anggota masyarakat. (M. Irfan Islamy 1997:20)

·         Carl Friedrich (1963) mendefinisikan kebijakan publik sebagai arah tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu, yang memberikan hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap kebijakan yang diusulkan untuk menggunakan dan mengatasi dalam rangka mencapai suatu tujuan atau merealisasikan suatu sasaran atau maksud tertentu.

·          Menurut Amara Raksasataya mengemukakan kebijakan sebagai suatu taktik dan strategi yang diarahkan untuk mencapai suatu tujuan. Oleh karena itu suatu kebijakan memuat tiga elemen yaitu :

• Identifikasi dari tujuan yang ingin dicapai
• Taktik atau strategi dari berbagai langkah untuk mencapai tujuan yang diinginkan 
• Penyediaan berbagai input untuk memungkinkan pelaksanaan secara nyata dari taktik atau strategi

·           Kebijakan publik adalah proses yang di dalamnya terdiri beberapa tahapan, yaitu perumusan masalah (formulasi), implementasi kebijakan dan evaluasi kebijakan.

          Sementara itu menurut William N.    Dunn berpendapat bahwa proses kebijakan publik terdiri dari: tahap penyusunan agenda, formulasi kebijakan, adopsi kebijakan, implementasi kebijakan dan penilaian kebijakan.

      Menurut W. N. Dunn, Kebijakan Publik adalah suatu rangkaian plihan-pilihan yang saling berhubungan yang dibuat oleh lembaga atau pejabat  pemerintah pada bidang-bidang yang menyangkut tugas pemerintahan, seperti kesehatan, pendidikan, kesejahteraan masyarakat, perkotaan dan lain-lain.

·         Rs. Parker: kebijakan publik adalah suatu tujuan tertentu yang ingin dicapai atau serangkainan prinsip atau tindakan yang dilakukan oleh pemerintah pada periode tertentu dalam hubungannya dengan suatu subyek atau tanggapan terhadap krisis

·            Nakamura dan Smalwood: kebijakan publik adalah serangkaian instruksi dari pembuat keputusan kepada pelaksana kebijakan yang menjelaskan tujuan-tujuan dan cara-cara mencapai tujuan tersebut.

·            Wildavsky; kebijakan publik merupaka suatu hipotesis yang mengandung kondisi-kondisi awal dari aktivitas pemerintah dan akibat-akibat yang bisa diramalkan

·         Edward dan Shrkansky: kebijakan publik adalah apa yang dikatakan dan dilakukan pemerintah, mencakup; tujuan-tujuan, maksud program pemerintah, pelaksanaan niat, dan peraturan

·     Chandler dan Plano (1988) Kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumberdayasumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah-masalah publik atau pemerintah. Kebijakan publik merupakan suatu bentuk intervensi yang dilakukan secara terus menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung dalam masyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi dalam pembangunan secara luas. Pengertian kebijakan publik menurut Chandler dan Plano dapat diklasifikasikan kebijakan sebagai intervensi pemerintah. Dalam hal ini pemerintah mendayagunakan berbagai instrumen yang dimiliki untuk mengatasi persoalan publik.

·         Thomas R. Dye (1981) Kebijakan publik dikatakan sebagai apa yang tidak dilakukan maupun apa yang dilakukan oleh pemerintah. Pokok kajian dari hal ini adalah negara. Pengertian ini selanjutnya dikembangkan dan diperbaharui oleh para ilmuwan yang berkecimpung dalam ilmu kebijakan publik. Definisi kebijakan publik menurut Thomas R. Dye ini dapat diklasifikasikan sebagai keputusan ( decision making ), dimana pemerintah mempunyai wewenang untuk menggunakan keputusan otoritatif, termasuk keputusan untuk membiarkan sesuatu terjadi, demi teratasinya suatu persoalan publik.

·         David Easton (1969) Kebijakan publik diartikan sebagai pengalokasian nilai-nilai kekuasaan untuk seluruh masyarakat yang keberadaannya mengika, “Policy is the authoritative allocation of value for the whole society" (pengalokasian nilai-nilai secara paksa/syah pada seluruh anggota masyarakat). t. Dalam hal ini hanya pemerintah yang dapat melakukan suatu tindakan kepada masyarakat dan tindakan tersebut merupakan bentuk dari sesuatu yang dipilih oleh pemerintah yang merupakan bentuk dari pengalokasian nilai-nilai kepada masyarakat.
  Definisi kebijakan publik menurut Easton ini dapat diklasifikasikan sebagai suatu proses management, yang merupakan fase dari serangkaian kerja pejabat publik. Dalam hal ini hanya pemerintah yang mempunyai andil untuk melakukan tindakan kepada masyarakat untuk menyelesaikan masalah publik, sehingga definisi ini juga dapat diklasifikasikan dalam bentuk intervensi pemerintah.

·         Woll (1966) Kebijakan publik adalah sejumlah aktivitas pemerintah untuk memecahkan masalah di masyarakat, baik secara langsung maupun melalui berbagai lembaga yang mempengaruhi kehidupan masyarakat. Adapun pengaruh dari tindakan pemerintah tersebut adalah :

• Adanya pilihan kebijakan yang dibuat oleh politisi, pegawai pemerintah atau yang lainnya yang bertujuan menggunakan kekuatan publik untuk mempengaruhi kehidupan masyarakat.

• Adanya output kebijakan, dimana kebijakan yang diterapkan pada level ini menuntut pemerintah untuk melakukan pengaturan,  penganggaran, pembentukan personil dan membuat regulasi dalam bentuk program yang akan mempengaruhi kehidupan masyarakat.

• Adanya dampak kebijakan yang merupakan efek pilihan kebijakan yang mempengaruhi kehidupan masyarakat.

·                  Jones (1977) menekankan studi kebijakan publik pada dua proses, yaitu :

• Proses-proses dalam ilmu politik, seperti bagaimana masalah-masalah itu sampai pada pemerintah, bagaimana pemerintah mendefinisikan masalah itu, dan bagaimana tindakan pemerintah.

• Refleksi tentang bagaimana seseorang bereaksi tehadap masalah-masalah, terhadap kebijakan negara, dan memecahkannya.

·         Heclo (1972) Heclo menggunakan istilah kebijakan secara luas, yakni sebagai rangkaian tindakan pemerintah atau tidak bertindaknya pemerintah atas sesuatu masalah. Jadi lebih luas dari tindakan atau keputusan yang bersifat khusus. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making yaitu apa yang dipilih oleh pemerintah untuk mengatasi suatu masalah publik, baik dengan cara melakukan suatu tindakan maupun untuk tidak melakukan suatu tindakan.

·         Henz Eulau dan Kenneth Previt (1973) Merumuskan kebijakan sebagai keputusan yang tetap, ditandai oleh kelakuan yang berkesinambungan dan berulang-ulang pada mereka yang membuat kebijakan dan yang melaksanakannya.

·         Robert Eyestone Secra luas kebijakan publik dapat didefinsikan sebagai hubungan suatu unit pemerintah dengan lingkungannya. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai democratic governance, dimana didalamnya terdapat interaksi negara dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik.

·         Richard Rose Kebijakan hendaknya dipahami sebagai serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta konsekuensi-konsekuensinya bagi mereka yang   bersangkutan daripada sebagai suatu keputusan tersendiri. Kebijakan ini dipahami sebagai arah atau pola kegiatan dan bukan sekedar suatu keputusan untuk melakukan sesuatu. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai intervensi negara dengan rakyatnya dalam rangka mengatasi persoalan publik, karena melalui hal tersebut akan terjadi perdebatan antara yang setuju dan tidak setuju terhadap suatu hasil kebijakan yang dibuat oleh pemerintah.

·         Amir Santoso Pada dasarnya pandangan mengenai kebijakan publik dapat dibagi kedalam dua kategori, yaitu :

• Pendapat ahli yang menyamakan kebijakan publik sebagai tindakan-tindakan pemerintah.Semua tindakan pemerintah dapat disebut sebagai kebijakan publik. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making dimana tindakan-tindakan pemerintah diartikan sebagai suatu kebijakan.

• Pendapat ahli yang memberikn perhatian khusus pada pelaksanaan kebijakan. Kategori ini terbagi dalam dua kubu, yakni :

1. Mereka yang memandang kebijakan publik sebagai keputusankeputusan pemerintah yang mempunyai tujuan dan maksudmaksud tertentu dan mereka yang menganggap kebijakan publik sebagai memiliki akibat-akibat yang bisa diramalkan atau dengan kata lain kebijakan publik adalah serangkaian instruksi dari para pembuat keputusan kepada pelaksana kebijakan yang menjelaskan tujuan-tujuan dan cara-cara untuk mencapai tujuan tersebut. Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making oleh pemerintah dan dapat juga diklasifikasikan sebagai interaksi negara dengan rakyatnya dalam mengatasi persoalan publik. 
2. Kebijakan publik terdiri dari rangkaian keputusan dan tindakan. Kebijakan publik sebagai suatu hipotesis yang mengandung kondisi-kondisi awal dan akibat-akibat yang bisa diramalkan ( Presman dan Wildvsky ). Definisi ini dapat diklasifikasikan sebagai decision making dimana terdapat wewenang pemerintah didalamnya untuk mengatasi suatu persoalan publik.

·         Rianto Nugroho mendefinisikan kebijakan publik adalah keputusan yang dibuat negara, khususnya pemerintah, sebagai strategi untuk merealisasikan tujuan negara yang bersangkutan. Sehingga setiap peraturan dari tingkat pusat atau nasional hingga tingkat desa adalah kebijakan publik. Dalam konteks saat ini, yang mana paradigma pengelolaan negara sudah bergeser dari government ke governance, maka seharusnya kebijakan publik tidak hanya meletakkan pemerintah/negara sebagai aktor tunggal dan menentukan dari semua proses kebijakan. Kebijakan publik harus dilihat sebagai dialektika antara pemerintah, swasta dan civil society. Pemerintah tidak menjadi aktor tunggal dalam proses kebijakan publik akan tetapi hanya sebagai fasilitator yang menjembatani kepentingan bersama dengan mengeluarkan regulator berdasarkan dialektika aspirasi tiga komponen governance.

·         Chandler dan Plano (1988) Kebijkan publik adalah pemanfaatan yang  trategis terhadap sumberdayasumberdaya yang ada untuk memecahkan masalah- asalah publik atau pemerintah. Kebijakan publik merupakan suatu bentuk intervensi yang dilakukan secara terus menerus oleh pemerintah demi kepentingan kelompok yang kurang beruntung dalam masyarakat agar mereka dapat hidup, dan ikut berpartisipasi dalam pembangunan secara luas. Pengertian kebijakan publik menurut Chandler dan Plano dapat diklasifikasikan kebijakan sebagai intervensi pemerintah. Dalam hal ini pemerintah mendayagunakan berbagai instrumen yang dimiliki untuk mengatasi persoalan publik.

ANALISIS KEBIJAKAN PUBLIK

Kebijakan publik menitik beratkan pada apa yang oleh Dewey (1972) katakan sebagai “publik dan problem-problemnya.” Kebijakan publik membahas soal bagaimana isu-isu dan persoalan-persoalan tersebut disusun (constructed) dan didefinisikan, dan bagaimana kesemuanya  itu diletakkan dalam agenda kebijakan dan agenda politik. Selain itu, kebijakan publik juga merupakan studi tentang “bagaimana, mengapa, dan apa efek dari tindakan aktif (action) dan pasi (inaction) pemerintah (heidenheimer et al., 1990:3). Atau, seperti dinyatakan oleh Dye, kebijakan publik adalah studi tentang “apa yang dilakukan oleh pemerintah, mengapa pemerintah mengambil tindakan tersebut, dan apa akibat dari tindakan tersebut” (Dye, 1976:1). Analisis kebijakan (policy analysis) adalah kajian terhadap kebijakan publik yang bertujuan untuk mengintegrasikan dan mengkontekstualisasikan model dan riset dari disiplin-disiplin tersebut yang mengandung orintasi problem dan kebijakan.  Jadi, seperti yang didefinisikan oleh Wildavsky, “analisis kebijakan adalah subbidang terapan yang isinya tidak dapat ditentukan berdasarkan disiplin yang terbatas , tetapi dengan segala sesuatu yang tampaknya sesuai dengan situasi dari masa dn hakikat dari persoalannya.’ (Wildavsky, 1979:15). Oleh karena dengan meminjam pendapatnya Harold Laswell, orientasi kebijakan bisa diringkas sebagai orientasi yang:

• Multi-method

•  Multi Discriplinary

• Berfokus pada problem (problem focused)

• Berkaitan dengan pemetaan kontekstual proses kebijakan, opsi kebijakan, dan hasil kebijakan

• Bertujuan untuk mengintegrasikan pengetahuan ke dalam suatu disiplin yang menyeluruh (overarching) untuk menganalisis pilihan publik dan pengambilan keputusan dan karenanya ia ikut berperan daklam demokratisasi masyarakat Laswell, 1951a, 1968, 1970, 1971